Статьи

Гадание на пенсионной гуще

Поделитесь с друзьями ВКонтакте Twitter Facebook Одноклассники

Правительство пригласило общественность к обсуждению будущего пенсионной системы. Но предложенный документ не содержит внятного описания предполагаемых реформ, больше напоминая «пробный шар», запущенный для изучения настроений россиян.

На сайте Минздравсоцразвития России опубликован аналитический доклад «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы РФ с учетом влияния мирового финансового кризиса», подготовленный министерством для правительства страны. А заодно – для общественного обсуждения вариантов долгосрочного развития пенсионной системы.

На сегодня это единственное приглашение к полилогу на тему, касающуюся каждого. Но обсуждать, как выяснилось, пока особо нечего. «В докладе объективно оцениваются пенсионные системы других стран, анализируется, что удалось или не удалось сделать у нас. Но четкой картины того, что они собираются делать, в документе нет. Констатация фактов, не более», – резюмировал директор ГУ ВШЭ в Санкт-Петербурге Александр Ходачек.

Констатируемые факты таковы. Денег в Пенсионном фонде РФ (ПФ) катастрофически не хватает (в 2010 году дефицит – 1,3 трлн рублей). Доля бюджетных средств в его доходах перманентно растет – с 51% в 2005 году до 63% в 2010-м. В текущем году благодаря повышению отчислений в ПФ с 20 до 26% ситуация несколько поправится – прогнозируемый дефицит составит 875 млрд рублей. Но это даст пенсионной системе лишь временную передышку, отсрочив на несколько лет обострение заложенных в ней внутренних проблем. Однако готовых рецептов спасения правительство не озвучивает. Анализируя содержание минздравовского доклада, можно только гадать, каким образом будут в третий раз на протяжении последних восьми лет перекраивать российскую систему пенсионного обеспечения.

Неудачный эксперимент

Поворотной точкой в сторону кризиса авторы доклада считают 2002 год. Тогда с подачи и при идеологической поддержке Всемирного банка пенсионная система России была преобразована из распределительной в смешанную (распределительно-накопительную). В первом варианте работающее население, отчисляя страховые взносы со своих заработков, обеспечивает выплату пенсий старшему поколению. Во втором – часть отчислений идет на личный счет каждого трудящегося. Гражданин, вовлеченный в формирование индивидуальной пенсии, заинтересован в том, чтобы работать как можно дольше и отчислять как можно больше. Тем самым, по мнению специалистов Всемирного банка, выступающего апологетом замены распределительной системы накопительной, могут быть компенсированы последствия быстрого сокращения трудоспособного населения и роста числа пенсионеров.

Тем не менее подавляющее большинство развитых в социально-экономическом отношении государств (США, Франция, Германия, Италия, Испания) не поддались на уговоры Всемирного банка. Их системы пенсионного обеспечения по-прежнему организованы по распределительной модели, а пенсионные накопления формируются населением исключительно в добровольном формате.

Апробировать накопительную систему взялись, как водится, развивающиеся страны. Казахстан, Мексика, Боливия, Сальвадор и Доминиканская Республика осуществили полную приватизацию своих пенсионных систем. Другие государства либо оставили для работника альтернативу (Колумбия и Перу), либо соединили оба механизма, создав смешанную систему (Аргентина, Уругвай, Коста-Рика, Панама, Венгрия, Польша, а также Россия).

Перечисление части средств на накопительные счета (в Российской Федерации с 2005-го по 2010 год речь шла о 6 из 20% отчислений в ПФ) привело к предсказуемым последствиям – возникновению дисбаланса между привлекаемыми в фонд средствами и его обязательствами. «В других странах, где проводились аналогичные реформы, правительство сразу предусматривало альтернативный источник выпадающих доходов пенсионного фонда. Это либо доходы от приватизации государственного имущества, либо поступления в бюджет от продаж нефти и газа, либо средства, полученные от введения дополнительных налогов. У нас этого сделано не было и пенсионный бюджет попал в ситуацию дефицита, который по факту дофинансировался трансфертами из федерального бюджета», – поясняет особенности реформирования по-русски заместитель директора Независимого института социальной политики Оксана Синявская.

Российский механизм покрытия выпадающих доходов (за счет средств ЕСН, превышающих обязательства ПФ) проработал всего три года. В 2005-м ставку отчислений ЕСН в распределительную часть пенсионной системы резко снизили, и денег на нынешних пенсионеров стало не хватать. В 2009-2010 годах положение дел еще больше ухудшилось, так как правительство пошло на беспрецедентное повышение пенсий. Обязательства ПФ еще больше расширились, а его доходы остались практически на прежнем уровне. «Переход от распределительной системы к смешанной породил эффект двойного бремени для работника, который копит на пенсию себе и выплачивает пенсии нынешним пенсионерам. Если не провести преобразования пенсионной системы, максимально негативные последствия, по нашим подсчетам, наступят в 2024 году», – говорит первый заместитель руководителя фракции «Справедливая Россия» в Государственной думе РФ Оксана Дмитриева.

Наигрались?

Наиболее очевидный выход – повернуть ситуацию вспять. Некоторые страны уже пошли по этому пути. Аргентина, в 2001 году объявившая дефолт по своим обязательствам, национализировала всю индустрию пенсионных фондов и конфисковала их накопления. Недавно венгерское правительство выдвинуло своим гражданам ультиматум: переместить пенсионные активы из частных фондов в государственные или лишиться государственной пенсии. Получив пенсионные средства из частных фондов, власти намерены тем самым компенсировать дефицит бюджета. В Польше обдумывают более цивилизованный вариант – привлечь аккумулированные в накопительной пенсионной системе средства для пополнения бюджета, переведя на личные счета поляков в пенсионных фондах правительственные облигации.

Минздравсоцразвития РФ напрямую не предлагает «рубануть» накопительную часть пенсионной системы, но оценивает ее деятельность весьма критично. Она, как оказалось, дорога в обслуживании – правительство внезапно обнаружило, что рассылка «писем счастья» требует миллионов рублей в год. К тому же она не настолько доходна, как предполагалось. Моделировалась доходность на уровне инфляции плюс 4% годовых. На деле за шесть лет средневзвешенная среднегодовая доходность в негосударственных пенсионных фондах (НПФ) составила 6,8%, пенсионных накоплений в ВЭБ (управляет страховой частью пенсии) – 6,6% при среднегодовой инфляции 11%. «Из-за опережающего роста индексации расчетного пенсионного капитала страховая часть пенсии обесценивается меньше, чем накопительная. В выигрыше окажутся пенсионеры 1967 года рождения (они не участвуют в программах накопления), так как при равных зарплатах их пенсия окажется выше», – конкретизирует Оксана Дмитриева.

Председатель совета Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов (НАПФ) Константин Угрюмов заявляет, что выкладки противников накопительной системы – от лукавого. Начиная с расхожего утверждения о том, что только 10% трудящихся россиян выбрали в качестве управляющей компании НПФ: лица до 1967 года рождения не участвуют в накоплении пенсий, а значит, получается, что каждый пятый перевел свои накопления в НПФ. «Совсем неплохо за пять лет!» – подчеркивает Константин Угрюмов. Так же лукаво, по его мнению, подсчитываются итоги инвестиционной деятельности НПФ: по оценкам НАПФ, их доходность ровно в три раза выше, чем у ВЭБ. «Накопленная доходность за пять лет инвестирования средств пенсионных накоплений в обязательной пенсионной системе у НПФ составляет 94,6%», – убежден он.

Впрочем, статистика – это своеобразная игра в бисер. Неоспоримо одно: государство, создав накопительную пенсионную систему, не обеспечило полноценные инструменты для ее эффективного функционирования. В стране нет развитой инфраструктуры финансовых и фондовых рынков, нет и бесперебойно работающего рынка государственных ценных бумаг, компенсирующего слабость финансовых рынков. Кроме того, законодательно НПФ жестко ограничены в возможности выбора инструментов инвестирования ради повышения сохранности средств граждан.

При этом возможность создания страхового механизма по аналогии с государственным Агентством страхования вкладов в банках правительством отвергается. «Как подчеркнуто в министерском докладе, государство не должно нести ответственность за формирование пенсионных накоплений в негосударственном секторе. Государство, как известно, сочло необходимым гарантировать сохранность вкладов граждан в банках, подавляющее большинство которых не являются государственными, путем создания соответствующего агентства. Непонятно, почему же для пенсионных сбережений граждан в НПФ регулятор предлагает установить шлагбаум? По каким критериям определяются государственные приоритеты в отношении материальных прав граждан?» – возмущается Угрюмов.

Перевод средств из накопительной системы в распределительную крайне соблазнителен – дефицит ПФ моментально снизится на 0,5 трлн рублей в год. Но этот шаг приведет к длительным негативным последствиям: государство, отказываясь от обязательной накопительной системы, посылает тревожный сигнал сразу двум группам интересантов. «Прежде всего государство информирует инвесторов о собственном волюнтаризме. В Аргентине наблюдалась крайне негативная реакция иностранных инвесторов на отмену накопительной части. Будущим пенсионерам вроде бы это безразлично, но они тоже получают сигнал от государства: я с вами поиграло в накопительные пенсии, а теперь мне стало неинтересно, так что либо перемещайтесь в добровольную пенсионную систему, либо возвращайтесь в распределительную. Это удар по интересам 7,5 млн россиян, которые осознанно подошли к вопросу формирования будущей пенсии и выбрали НПФ», – объясняет Оксана Синявская. После чего, по ее словам, на много лет вперед можно будет поставить крест на участии россиян в любых программах по обеспечению собственной старости.

Не дожить

Справедливости ради заметим: проблемы в странах, оставшихся верными распределительному принципу, тоже нарастают. Согласно данным немецкой компании Allianz, расходы на государственные пенсии в Европейском союзе уже в 2004 году достигали 11,4% ВВП и продолжают увеличиваться. Причина – в демографических тенденциях: в ЕС на одного человека старше 65 лет приходится четверо трудоспособных граждан, а к 2060 году их число снизится до двух. Большинство государств Европы видят решение проблемы в сокращении количества получателей пенсии посредством повышения пенсионного возраста на два-пять лет. К примеру, Великобритания сначала выравнивает пенсионный возраст мужчин и женщин на уровне 65 лет, а затем до 2046 года постепенно отодвигает выход на пенсию до 68 лет. В Италии начался аналогичный процесс с постепенным повышением пенсионного возраста до 68 лет к 2050 году. Германия, Нидерланды, Испания поднимают срок выхода на пенсию до 67 лет. Подобным образом действуют (либо собираются действовать) и другие европейские страны.

В России процесс старения населения идет еще более быстрыми темпами. Если в начале 2000-х годов страна находилась в периоде так называемых «демографических дивидендов», когда в трудоспособный возраст вступали многочисленные поколения бэби-бума 1980-х годов, то со второй половины нулевых российское население вновь начало стареть. Сейчас на 128 работающих приходится 100 пенсионеров, но к 2030 году их количество уравняется. Печальные прогнозы дали основание главе Минфина РФ Алексею Кудрину прошлой осенью вбросить в массы идею о необходимости в течение пяти лет поднять пенсионный возраст до 60 лет для женщин и до 62 лет для мужчин.

Инициатива министра финансов вызвала противоречивую реакцию экспертов. Часть из них поддержали движение в русле европейских тенденций. «Следует постепенно повышать общеустановленный пенсионный возраст. Идеально, конечно, было бы объявить о таком решении заранее, адресовав его поколениям, которые находятся в начале трудового пути, как это сделали в США, приняв в 1983 году решение о повышении пенсионного возраста с 2000 года. Однако такое решение откладывает финансовые выгоды от повышения возраста на очень длительную перспективу», – уверена Оксана Синявская. По ее мнению, для максимального экономического эффекта отодвигать выход на пенсию следует быстро, на три-четыре месяца за год, чтобы как можно скорее выйти на уровень 62-63 года. «Кроме того, вслед за многими европейскими странами стоит начать с выравнивания пенсионного возраста мужчин и женщин и только затем повышать его для обоих полов», – полагает Синявская.

Однако Минздравсоцразвития не разделяет точку зрения Минфина. Как указывается в докладе, в большинстве развитых стран средняя продолжительность жизни мужчин существенно превышает 70 лет, женщин – значительно выше 80 лет. В России же такого демографического резерва нет: продолжительность жизни составляет 62 и 74 года соответственно. «Мысль о повышении пенсионного возраста при такой продолжительности жизни абсурдна. Если мы хотим, чтобы возраст дожития у нас был как во Франции после реформы, то надо, напротив, снижать для мужчин пенсионный возраст до 46 лет», – подчеркивает Оксана Дмитриева.

Второй аргумент против – социальный. Нехватка рабочих мест, молодежная безработица ставят под сомнение целесообразность продления трудового стажа в России. «Прежде чем повышать возраст выхода на пенсию, необходимо создать дополнительные рабочие места, оптимально подходящие для людей старшего возраста (возможно, путем дробления ставок и снижения нагрузки), организовать систему санаторно-курортной поддержки здоровья. Иначе смысла не будет», – считает Александр Ходачек. Действительно, Еврокомиссия одновременно с повышением возраста выхода на пенсию настаивает на запуске инструментов удержания людей на рынке труда. В качестве конкретных мер обсуждаются предоставление работодателям налоговых льгот при найме пожилых людей, субсидирование образовательных курсов для сениоров, улучшение эффективности и доступности системы здравоохранения.

Наконец, сомнения вызывает фискальный эффект мероприятия. «По расчетам, в России, как и на Западе, незначительный (до 10-13% расходов на выплату трудовых пенсий) экономический эффект от повышения пенсионного возраста может наблюдаться лишь в первые 10-15 лет реформы, после чего пенсионная система начнет нести все возрастающие дополнительные расходы. Эти выводы подтверждаются опытом Германии, Польши и других стран», – говорится в докладе Минздравсоцразвития.

Мероприятия по спасению пенсионной системы не сводятся к описанным выше решениям. Некоторые рецепты уже применяются правительством на деле. Например, размер пенсий относительно заработной платы неуклонно снижался: в 2002 году он составлял 32%, а в 2007-м – уже 23%. Нагрузка на бизнес, напротив, год от году растет – с 2011-го, напомним, отчисления в ПФ выросли на 6%.

Наконец, все более очевидна необходимость каким-то образом компенсировать особенность российской пенсионной системы, унаследованную ею от советских времен. Речь идет о льготных и досрочных пенсиях: за работу на вредных производствах, в условиях Крайнего Севера, для женщин – за педагогическую и медицинскую деятельность на селе. Еще одна многочисленная группа молодых пенсионеров – военнослужащие и прочие «силовики». По данным ПФ, получателей досрочных пенсий в настоящее время – 34% от числа пенсионеров по старости (10,5 млн человек), и эта цифра продолжает расти, увеличивая бремя расходов фонда. В структуре новых назначений трудовых пенсий перечисленные категории составляют 42,5%, при этом три четверти досрочных пенсионеров продолжают трудиться, большинство – на прежних рабочих местах. «К сожалению, с 2003 года этой проблемой органы исполнительной власти всерьез не занимаются. Как нам кажется, из-за отсутствия приоритетной ответственности какого-либо ведомства за подготовку проектов необходимых решений», – предполагает Константин Угрюмов.

Минздравсоцразвития решило взять ответственность на себя и предложить рецепт, аналогичный апробированному в других странах. А именно – перевести институт досрочно назначаемых пенсий из системы обязательного пенсионного страхования в систему обязательного социального страхования от профессиональных заболеваний и несчастных случаев на производстве. Другими словами, переложить финансовое обеспечение права на досрочную пенсию на работника и работодателя. Чтобы снизить фискальную нагрузку на бизнес, авторы доклада советуют работодателю проводить периодическую аттестацию рабочих мест на предмет их безопасности, а лучше – вообще ликвидировать те, которые связаны с вредными, тяжелыми и опасными условиями труда. Как это сделать, к примеру, на сталелитейном заводе или рыболовецком сейнере в Баренцевом море, авторы не поясняют.

Аналогичным образом, по мнению некоторых экспертов, может быть разрешена ситуация с «силовиками». «Необходимо изменить порядок формирования пенсионного обеспечения пенсионеров силовых структур. Сегодня им платят ведомства, получая деньги из федерального бюджета. Оптимальным выходом было бы также создание профессиональных страховых пенсионных фондов, где страхователями выступили бы МВД, Минобороны и т.д. Средства, которые эти ведомства тратят на зарплату, несопоставимы с вложениями в развитие вооружений», – размышляет Александр Ходачек.

Пересмотр права на досрочные и льготные пенсии, как и перенесение ответственности за их формирование на работодателя и самого будущего пенсионера, – вопрос социально болезненный почти в той же степени, что и повышение пенсионного возраста. Поэтому можно предположить, что в обозримой перспективе – до выборов 2012 года – пенсионная система России сохранит статус-кво. Если же из-за неожиданного снижения цен на нефть станет совсем плохо, будет запущен наименее травмирующий сценарий – ликвидация накопительной части пенсионной системы. Но данная мера не решит главной проблемы, с которой ПФ начинал реформу 2002-го, – растущей диспропорции количества работающих и неработающих. И, несмотря на заявление премьера Владимира Путина о том, что необходимости в повышении пенсионного возраста нет, после президентских выборов тема наверняка вновь всплывет. Пока же общественности предлагается свыкнуться с содержащимися в докладе Минздравсоцразвития рассуждениями о кризисе в пенсионной системе и неудачном исходе прошлых реформ и морально подготовиться к очередной «перестройке».  

Теги: ЕСН
21.02.2011 Эксперт
Комментарии к новости:
Оставьте ваш комментарий
Для того, чтобы оставить комментарий, необходимо авторизоваться, если вы зарегистрированный пользователь, или зарегистрироваться, если нет.